实行“增违挂钩” 严格执法监管—2019年自然资源卫片执法工作新变化
发布日期：2019-04-08 作者： 来源：中国国土资源报
近日，自然资源部办公厅印发《关于开展2019年卫片执法工作的通知》（简称《通知》）及《2019年自然资源卫片执法工作方案》（简称《方案》），部署开展2019年卫片执法工作。与往年相比，2019年卫片执法工作全覆盖时效性更强，配套制度更完善，整改要求更严格。 提高时效性
以“季度+年度”全覆盖监测为主，即时监测为辅
以往年度卫片执法工作，是在上一年年底开展全覆盖遥感监测，在下一年年初部署对上一年的土地、矿产开发利用的合法性进行核查，查处整改违法行为。由于监测频率低，一年只能全覆盖监测一次，时间相对滞后，难以做到“早发现、早制止”。有的地方甚至利用年度卫片执法工作的时间差，纵容违法行为的发生，不重视日常执法监管，等到卫片下发后再搞突击整改。
自然资源部组建后，整合资源组建了国土卫星遥感应用中心，提高了监测能力，基本实现了每3个月对全国大陆地区全覆盖监测，每1个月对划定的重点区域进行监测，还可以根据突发性业务需要，对个别地区开展即时监测。
基于部国土卫星遥感应用中心、信息中心等单位技术支撑能力的提高，2019年卫片执法工作采取“季度+年度”全覆盖为主、即时监测为辅的工作方式，即部随时开展卫片遥感监测，随时制作和下发卫片图斑。各地分别在2019年4月30日、7月31日、10月31日前，分阶段上报季度核实结果，并及时更新违法行为查处整改情况。2020年1月31日前，省级自然资源主管部门向部报送第四季度核实结果和查处整改情况。4个季度核实结果和查处整改情况汇总后，即形成2019年全年卫片执法成果。对于中央领导指示批示、媒体曝光的重大违法线索，部将根据工作需要组织开展即时监测。通过加大监测频次，缩短工作周期，大大提高卫片执法工作的时效性，将有力督促地方加强日常执法监管，做到“早发现、早制止、严查处”。
同时，为保持卫片执法工作的连续性，部将利用2018年度土地变更调查遥感监测成果开展2018年度卫片执法工作。6月30日前，各地上报2018年度卫片执法工作成果和报告。部还将利用2018年度土地变更调查中的新增“采矿用地”变更图斑信息制作矿产卫片图斑，辅助开展矿产卫片执法工作。
鉴于2019年卫片执法暂时未专门针对违反城乡规划问题提取变化图斑，各地在卫片执法工作中发现有违反城乡规划行为的，要根据部门职责依法依规处理。
提高违法成本
扎紧制度笼子，实施“增违挂钩”机制
为贯彻落实“节约优先、保护优先、自然恢复为主”的方针，严格落实指标总量管控，落实耕地占补平衡和严格保护永久基本农田，有效惩治违法行为，倒逼地方消除违法状况，《通知》明确，扎紧制度的笼子，实施“增违挂钩”。部建立违法行为与年度新增开发利用自然资源约束性指标挂钩制度，完善联合惩戒机制。即在考虑行政处罚（含行政处理）及整改落实结果的基础上，根据一个地区年度内仍处于违法状态的自然资源违法数量，对土地利用年度计划指标、稀土等重要矿产资源开采指标、可用于耕地占补平衡的指标和永久基本农田储备区指标等，按照一定比例暂扣，根据违法行为整改到位情况再按比例退还。
建立“增违挂钩”机制，实行联合惩戒，具有重要意义。
一是有利于对违法用地形成刚性约束。违法用地游离于土地利用年度计划指标控制体系之外，严重妨碍了土地计划指标总量控制目标的实现，也违背了节约优先方针。将违法用地数量与土地计划指标挂钩，对违法用地与合法用地进行通盘考虑，形成刚性约束，倒逼地方主动整改、消除违法状态，进而达到遏制和预防违法、提升节约集约用地水平的目的。
二是有利于促进耕地占补平衡和永久基本农田保护制度的落实。耕地占补平衡制度，是在依法审批的用地范围内进行耕地占补平衡。被违法占用的耕地如果没有消除违法状态，则实际上造成耕地占补不平衡；被违法占用的永久基本农田，如果没有消除违法状态，又没有及时进行补划，将导致永久基本农田保护目标落空。将违法用地行为与耕地占补平衡、永久基本农田补划等指标挂钩，是对相关制度的补充和完善。
三是有利于保护稀土等国家重要矿产资源。稀土等矿产资源是不可再生的重要自然资源，也是当前和未来经济、科技发展的关键资源，战略地位极为重要。长期以来，有关部门和地方政府做了大量工作，稀土等资源合理开发利用和保护基本进入健康发展轨道，但还存在违法盗采屡禁难绝等问题。对于发生违法开采的地区，根据违法开采情况对稀土、钨等开采指标按一定比例暂扣，根据整改落实情况再按比例退还，有利于促进地方对稀土等国家重要矿产资源的特殊保护。
按照《方案》要求，在具体操作时，部将在考虑行政处罚及整改落实结果的基础上，根据一个地区年度内仍处于违法状态的自然资源违法数量，研究确定应该暂扣的土地利用年度计划指标、稀土等重要矿产资源开采指标、可用于耕地占补平衡的指标和永久基本农田储备区指标等数量，并在相关审批管理信息系统中进行暂扣。在地方整改落实并经省级自然资源主管部门验收合格后，退还一定比例的指标。
考虑到土地违法行为占自然资源违法行为的绝大多数，《方案》对土地违法行为与土地利用年度计划指标的挂钩机制，进一步规定了扣除的比例和土地违法行为整改到位验收的时间节点。土地利用年度计划按一个地区年度内仍处于违法状态的违法用地总量的15%暂扣，暂扣指标数量原则上不超过部下达给该省（区、市）计划指标总量的10%。在2020年9月底前，省级自然资源主管部门对地方整改到位情况进行验收，部根据地方整改落实到位情况按比例退还暂扣指标。另外，由于国家重大交通、能源、水利等基础设施的土地指标是由部直接管理的，因此，该类违法占地的指标暂扣问题由部直接处理。
为压实省级人民政府的主体责任，确保地方对违法行为真正整改落实到位，《方案》特别要求各派驻地方的国家自然资源督察局结合督察工作进行监督检查，对发现地方整改落实到位情况存在弄虚作假的，要将有关情况及时报部。部将直接扣减退还的计划指标并予以通报；情节严重的，部将进行约谈。
落实“严起来”要求
坚持源头严防、过程严管、后果严惩
卫片执法工作在及时发现和查处违法行为、评估区域内自然资源管理秩序，监督检验地方日常执法工作成效、分析反馈前端管理和制度设计方面存在的问题等方面有着重要作用。各级自然资源主管部门要以习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平生态文明思想和习近平总书记关于自然资源管理的重要论述为指导，树立“党中央精神、国家立场、权责对等、严起来”的理念，敢于较真、敢于碰硬、敢于担当，采取强有力措施抓好落实，努力打赢自然资源保卫战。
《通知》要求，一是更加严格查处违法案件。要既查事也查人，既查违法事实也查决策过程。依法该立案的坚决立案，该拆除的坚决拆除，该没收的坚决没收，该移送的坚决移送。违法行为未依法处理到位的，不得办理相关行政许可；依法处罚后，确需补办手续的，要从新从高进行征地补偿和收取土地出让金及有关费用。对属于其他执法部门职责范围的，要及时移交并做好记录。对于情节恶劣、影响较大的案件，要挂牌督办、公开通报、联合查处。要将违法行为纳入发展改革部门牵头建立的统一的社会信用体系。对违法性质恶劣、造成严重后果的单位或个人，要列入“黑名单”，实行联合惩戒。
二是更加严肃开展约谈问责。对应由省级约谈而未约谈的地区，部将开展警示约谈；对应由省级问责而未启动问责的地区，部将启动问责。
三是更加严密加强组织领导。一要及时向省级人民政府报告情况，组织相关业务部门和单位，落实责任，做到机构、人员、经费、装备等保障到位，共同做好卫片执法工作。二要严把工作质量关。把技术逻辑和行政逻辑有机结合起来，严格规范，及时纠偏，认真开展工作督导、图斑抽查和数据审核等工作，确保成果真实准确。三要坚持刀刃向内。对玩忽职守、瞒案不报、压案不查或弄虚作假的单位和个人，要依法依纪严肃处理。
自然资源部将加大监管力度。一是各派驻地方的国家自然资源督察局，结合自然资源督察工作进行督察。二是部适时组织开展视频培训、督导和抽查，指导推动工作，直接立案查处重大、典型违法案件。《方案》规定，对随机抽查、成果审核等工作中发现存在弄虚作假、瞒案不报、压案不查等问题严重的县，如违法占用永久基本农田和自然保护地面积5亩以上，或一般耕地10亩以上的，将即时开展警示约谈或启动问责。在实际工作中，对于设区市存在多个县(市、区)发生类似问题的，也将即时开展警示约谈或启动问责，逐级压实监管责任。因此，各级自然资源主管部门要坚决杜绝弄虚作假行为，确保工作成果真实准确。
（本文 转载自 中国自然资源报）
加入收藏打印本页关闭窗口
提高时效性
以“季度+年度”全覆盖监测为主，即时监测为辅
以往年度卫片执法工作，是在上一年年底开展全覆盖遥感监测，在下一年年初部署对上一年的土地、矿产开发利用的合法性进行核查，查处整改违法行为。由于监测频率低，一年只能全覆盖监测一次，时间相对滞后，难以做到“早发现、早制止”。有的地方甚至利用年度卫片执法工作的时间差，纵容违法行为的发生，不重视日常执法监管，等到卫片下发后再搞突击整改。
自然资源部组建后，整合资源组建了国土卫星遥感应用中心，提高了监测能力，基本实现了每3个月对全国大陆地区全覆盖监测，每1个月对划定的重点区域进行监测，还可以根据突发性业务需要，对个别地区开展即时监测。
基于部国土卫星遥感应用中心、信息中心等单位技术支撑能力的提高，2019年卫片执法工作采取“季度+年度”全覆盖为主、即时监测为辅的工作方式，即部随时开展卫片遥感监测，随时制作和下发卫片图斑。各地分别在2019年4月30日、7月31日、10月31日前，分阶段上报季度核实结果，并及时更新违法行为查处整改情况。2020年1月31日前，省级自然资源主管部门向部报送第四季度核实结果和查处整改情况。4个季度核实结果和查处整改情况汇总后，即形成2019年全年卫片执法成果。对于中央领导指示批示、媒体曝光的重大违法线索，部将根据工作需要组织开展即时监测。通过加大监测频次，缩短工作周期，大大提高卫片执法工作的时效性，将有力督促地方加强日常执法监管，做到“早发现、早制止、严查处”。
同时，为保持卫片执法工作的连续性，部将利用2018年度土地变更调查遥感监测成果开展2018年度卫片执法工作。6月30日前，各地上报2018年度卫片执法工作成果和报告。部还将利用2018年度土地变更调查中的新增“采矿用地”变更图斑信息制作矿产卫片图斑，辅助开展矿产卫片执法工作。
鉴于2019年卫片执法暂时未专门针对违反城乡规划问题提取变化图斑，各地在卫片执法工作中发现有违反城乡规划行为的，要根据部门职责依法依规处理。
提高违法成本
扎紧制度笼子，实施“增违挂钩”机制
为贯彻落实“节约优先、保护优先、自然恢复为主”的方针，严格落实指标总量管控，落实耕地占补平衡和严格保护永久基本农田，有效惩治违法行为，倒逼地方消除违法状况，《通知》明确，扎紧制度的笼子，实施“增违挂钩”。部建立违法行为与年度新增开发利用自然资源约束性指标挂钩制度，完善联合惩戒机制。即在考虑行政处罚（含行政处理）及整改落实结果的基础上，根据一个地区年度内仍处于违法状态的自然资源违法数量，对土地利用年度计划指标、稀土等重要矿产资源开采指标、可用于耕地占补平衡的指标和永久基本农田储备区指标等，按照一定比例暂扣，根据违法行为整改到位情况再按比例退还。
建立“增违挂钩”机制，实行联合惩戒，具有重要意义。
一是有利于对违法用地形成刚性约束。违法用地游离于土地利用年度计划指标控制体系之外，严重妨碍了土地计划指标总量控制目标的实现，也违背了节约优先方针。将违法用地数量与土地计划指标挂钩，对违法用地与合法用地进行通盘考虑，形成刚性约束，倒逼地方主动整改、消除违法状态，进而达到遏制和预防违法、提升节约集约用地水平的目的。
二是有利于促进耕地占补平衡和永久基本农田保护制度的落实。耕地占补平衡制度，是在依法审批的用地范围内进行耕地占补平衡。被违法占用的耕地如果没有消除违法状态，则实际上造成耕地占补不平衡；被违法占用的永久基本农田，如果没有消除违法状态，又没有及时进行补划，将导致永久基本农田保护目标落空。将违法用地行为与耕地占补平衡、永久基本农田补划等指标挂钩，是对相关制度的补充和完善。
三是有利于保护稀土等国家重要矿产资源。稀土等矿产资源是不可再生的重要自然资源，也是当前和未来经济、科技发展的关键资源，战略地位极为重要。长期以来，有关部门和地方政府做了大量工作，稀土等资源合理开发利用和保护基本进入健康发展轨道，但还存在违法盗采屡禁难绝等问题。对于发生违法开采的地区，根据违法开采情况对稀土、钨等开采指标按一定比例暂扣，根据整改落实情况再按比例退还，有利于促进地方对稀土等国家重要矿产资源的特殊保护。
按照《方案》要求，在具体操作时，部将在考虑行政处罚及整改落实结果的基础上，根据一个地区年度内仍处于违法状态的自然资源违法数量，研究确定应该暂扣的土地利用年度计划指标、稀土等重要矿产资源开采指标、可用于耕地占补平衡的指标和永久基本农田储备区指标等数量，并在相关审批管理信息系统中进行暂扣。在地方整改落实并经省级自然资源主管部门验收合格后，退还一定比例的指标。
考虑到土地违法行为占自然资源违法行为的绝大多数，《方案》对土地违法行为与土地利用年度计划指标的挂钩机制，进一步规定了扣除的比例和土地违法行为整改到位验收的时间节点。土地利用年度计划按一个地区年度内仍处于违法状态的违法用地总量的15%暂扣，暂扣指标数量原则上不超过部下达给该省（区、市）计划指标总量的10%。在2020年9月底前，省级自然资源主管部门对地方整改到位情况进行验收，部根据地方整改落实到位情况按比例退还暂扣指标。另外，由于国家重大交通、能源、水利等基础设施的土地指标是由部直接管理的，因此，该类违法占地的指标暂扣问题由部直接处理。
为压实省级人民政府的主体责任，确保地方对违法行为真正整改落实到位，《方案》特别要求各派驻地方的国家自然资源督察局结合督察工作进行监督检查，对发现地方整改落实到位情况存在弄虚作假的，要将有关情况及时报部。部将直接扣减退还的计划指标并予以通报；情节严重的，部将进行约谈。
落实“严起来”要求
坚持源头严防、过程严管、后果严惩
卫片执法工作在及时发现和查处违法行为、评估区域内自然资源管理秩序，监督检验地方日常执法工作成效、分析反馈前端管理和制度设计方面存在的问题等方面有着重要作用。各级自然资源主管部门要以习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平生态文明思想和习近平总书记关于自然资源管理的重要论述为指导，树立“党中央精神、国家立场、权责对等、严起来”的理念，敢于较真、敢于碰硬、敢于担当，采取强有力措施抓好落实，努力打赢自然资源保卫战。
《通知》要求，一是更加严格查处违法案件。要既查事也查人，既查违法事实也查决策过程。依法该立案的坚决立案，该拆除的坚决拆除，该没收的坚决没收，该移送的坚决移送。违法行为未依法处理到位的，不得办理相关行政许可；依法处罚后，确需补办手续的，要从新从高进行征地补偿和收取土地出让金及有关费用。对属于其他执法部门职责范围的，要及时移交并做好记录。对于情节恶劣、影响较大的案件，要挂牌督办、公开通报、联合查处。要将违法行为纳入发展改革部门牵头建立的统一的社会信用体系。对违法性质恶劣、造成严重后果的单位或个人，要列入“黑名单”，实行联合惩戒。
二是更加严肃开展约谈问责。对应由省级约谈而未约谈的地区，部将开展警示约谈；对应由省级问责而未启动问责的地区，部将启动问责。
三是更加严密加强组织领导。一要及时向省级人民政府报告情况，组织相关业务部门和单位，落实责任，做到机构、人员、经费、装备等保障到位，共同做好卫片执法工作。二要严把工作质量关。把技术逻辑和行政逻辑有机结合起来，严格规范，及时纠偏，认真开展工作督导、图斑抽查和数据审核等工作，确保成果真实准确。三要坚持刀刃向内。对玩忽职守、瞒案不报、压案不查或弄虚作假的单位和个人，要依法依纪严肃处理。
自然资源部将加大监管力度。一是各派驻地方的国家自然资源督察局，结合自然资源督察工作进行督察。二是部适时组织开展视频培训、督导和抽查，指导推动工作，直接立案查处重大、典型违法案件。《方案》规定，对随机抽查、成果审核等工作中发现存在弄虚作假、瞒案不报、压案不查等问题严重的县，如违法占用永久基本农田和自然保护地面积5亩以上，或一般耕地10亩以上的，将即时开展警示约谈或启动问责。在实际工作中，对于设区市存在多个县(市、区)发生类似问题的，也将即时开展警示约谈或启动问责，逐级压实监管责任。因此，各级自然资源主管部门要坚决杜绝弄虚作假行为，确保工作成果真实准确。
（本文 转载自 中国自然资源报）