《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》解读（下）
发布日期：2019-05-30 作者： 来源：中国自然资源报
5月10日印发的《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（简称《若干意见》），明确了构建什么样的国土空间规划体系，但如何让统领全局的国土空间规划落实为全国一盘棋的行动，将规划蓝图转化为全方位治理的实践，考验着执政水平，更锤炼着治理能力。
一分部署，九分落实。本轮国土空间规划编制工作有哪些新要求？如何处理与原有规划的关系？规划编制的时间表和路线图又是什么？近日，自然资源部空间规划局相关负责人对此进行了解读。
强化国土空间规划的战略引领地位
一问：本轮国土空间规划编制工作有哪些新要求？
负责人：首先，要贯彻生态文明思想和新发展理念，突出体现国土空间规划的战略性、科学性、协调性、操作性、权威性。要体现国土空间规划在空间开发保护方面的战略引领地位，各级国土空间总体规划编制要按照生态文明建设和中华民族永续发展的要求，对空间开发保护作出战略性系统性长远安排，强调底线约束，探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子。要采用科学的理念、方法、工作方式编制和实施规划，运用城市设计、乡村营造、大数据等手段，提高规划编制水平。要协调好国土空间规划和相关规划的关系。一方面，国土空间规划要结合主体功能定位，为国家发展规划确定的重大战略任务落地实施提供空间保障；另一方面，要坚持底线思维，充分发挥国土空间规划在国家规划体系中的基础作用，发挥好对各专项规划的指导约束作用，促进经济社会发展格局、城镇空间布局、产业结构调整与资源环境承载力相适应，约束不合理的发展诉求。要注重操作性，在规划编制的过程中要考虑规划如何实施，综合运用各种政策工具，保障规划实施。要强化规划权威，规划一经批复，不得随意修改、违规变更，对规划编制和实施中的违规行为，要严肃追责。
其次，统一规划数据基础和规划期限，谋划全域全要素、陆海统筹、区域协调发展的国土空间开发保护格局。基础数据要以三调数据作为规划现状底数和底图基础，统筹考虑全国水资源、森林资源、草原资源、湿地资源、矿产资源等调查监测评价成果。规划成果数据库按照统一的国土空间规划数据库标准与规划编制工作同步建设。实现城乡国土空间规划管理全域覆盖、全要素管控。
将各类相关专项规划叠加到统一的国土空间基础信息平台上，形成全域“一张图”。做好陆海统筹，编制陆海统筹规划的“一张图”，确定陆海统一分区，明确管制要求，做好海域、海岛和海岸带保护利用，推进陆海空间整体优化。实施好区域协调发展战略，优化生产力的空间布局，促进协调发展、开放发展。
第三，夯实基础研究，在全面摸清家底、深入分析评价的基础上开展规划编制工作。开展原有空间规划实施评估，对国土空间开发保护现状和未来风险点的评估，以及自然资源承载能力和国土空间开发适宜性评价，在评估评价的基础上制定国土空间规划。根据中央要求，要在科学评估既有生态保护红线等重要控制线划定情况基础上，结合国土空间规划编制提出优化调整意见，在2020年前完成“三线”划定工作。划定城镇开发边界要尽可能避让永久基本农田红线和生态保护红线，科学优化城镇布局形态和功能结构，提升城镇人居环境品质，促进城镇发展由外延扩张向内涵提升转变。
再次，坚持问题导向和目标导向相结合，因地制宜编制规划。国土空间规划的编制必须做到立足实际、实事求是、因地制宜、分类指导。根据当地自然条件、人文特色、发展阶段等特点，找准实际问题，有针对性地开展规划编制。比如，大城市、特大城市、超大城市要提出都市圈、城镇圈以及跨行政区域规划协调要求；沿海市县要统筹陆海分区做好海域、海岛和海岸带保护利用；地级市要加强对所辖县（市、区）的统筹，合理分配建设用地规模指标，统筹安排市域交通基础设施网络，均衡配置各类空间资源；自然保护地、海岸带、生态敏感脆弱区等特殊区域，要在规划中明确特殊保护要求和实施措施；村庄规划要结合县和乡级国土空间规划编制，优化村庄布局，通盘考虑土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化传承等，按照“应编尽编”的原则编制“多规合一”的实用性规划。
最后，同步搭建信息系统。以国土空间基础信息平台为基础，同步搭建国土空间规划“一张图”实施监督信息平台，统筹建设国家、省、市、县各级系统，实现上下贯通，做到自上而下一个标准、一个体系、一个接口，形成国土空间规划“一张图”。
“管什么就批什么”，大幅缩减审批时间
二问：国土空间规划的审批制度和原来相比有哪些不同？
负责人：国土空间规划体系构建中将更加注重处理好政府和市场的关系，中央政府和地方政府的关系，以及国土空间总体规划和详细规划、相关专项规划的关系。与原来的城市总体规划、土地利用总体规划审批制度相比，主要有以下五方面不同：
一是减少国务院审批的城市数量，提高行政效能。原来的城市总体规划和土地利用总体规划由国务院审批的城市数量分别有108个和106个，国土空间规划体系改革后，由国务院审批国土空间总体规划的城市数量将减少到一半左右。
二是精简规划审批内容，压缩审查时间。按照“管什么就批什么”的原则，对省级和市县国土空间规划从目标定位、空间格局、底线约束、要素配置、实施传导机制、技术标准、信息平台等方面进行实质性审查，从程序及成果的合法合规性等方面进行程序性审查。简化报批流程，取消大纲编制报批环节，严格控制征求部门意见时间，自审批机关交办之日起，在限定时间内完成审查工作，提出审查意见，上报国务院审批。
三是简政放权，对地方的国土空间规划审批留了弹性空间。一方面，事权下沉，对于国务院审批以外城市和县、乡镇国土空间规划，由省级人民政府根据当地实际明确编制审批内容和程序要求；另一方面，考虑到我国各地差异大，对乡镇国土空间规划编制审批作了灵活规定，各地可以因地制宜，将市县与乡镇国土空间规划合并编制，也可以几个乡镇为单元编制乡镇级国土空间规划。
四是强调了省级和国务院审批城市的国土空间规划报批前需经同级人大常委会审议的要求。原来的城市总体规划有这个要求，但土地利用总体规划没有要求。国土空间规划体系构建中，为了更好发挥人大参与监督、规划编制和实施的作用，继续保留和强化人大常委会审议这一环节。
五是增加了相关专项规划与国土空间规划的衔接及“一张图”核对的要求。为避免规划打架的老问题，切实发挥国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，要求相关专项规划在编制和审查过程中应加强与有关国土空间规划的衔接及“一张图”的核对，批复后纳入同级国土空间规划“一张图”实施监督信息系统上。国土空间规划成果及有关数据与专项规划编制部门共享。
将原有规划融合为统一的国土空间规划
三问：此前，我国已有主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划、海洋功能区划等，国土空间规划体系构建中，与原有城乡规划、土地利用规划的关系如何处理？
负责人：按照“多规合一”要求，各地不再新编和报批主体功能区规划、土地利用总体规划、城市（镇）总体规划、海洋功能区划等，今后行政工作中，上述规划统称为“国土空间规划”。
在总体层面，国土空间总体规划将作为行政辖区内国土空间保护、开发、利用、修复的政策和总纲。针对存在差异的现行城市（镇）总体规划、市（县）土地利用总体规划，在不突破土地利用总体规划确定的2020年建设用地和耕地保有量等指标、不突破生态保护红线和永久基本农田保护红线的前提下，以国土空间基础信息平台为基础，按照规划“一张图”要求，对存在矛盾的差异图斑进行协调性、一致性处理，作为国土空间用途管制的基础。已开展规划编制工作和原“多规合一”试点工作的地方，要按照新的规划编制要求，将既有规划成果融入同级国土空间总体规划中。在详细规划层面，城镇开发边界内，以原有法定的详细规划为基础，丰富完善有关内容，用于指导和约束各项建设活动，作为核发建设项目相关规划许可的依据；在城镇开发边界外，整合原有法定的村庄规划，以及村级土地利用规划、整治规划、保护规划等，形成村域层面“多规合一”的实用性村庄规划，作为详细规划。在海域海岛，可以根据具体情况编制海域海岛规划作为详细规划。
2020年基本建立国土空间规划体系
四问：国土空间规划体系的时间表是什么，下一步将围绕哪些重点开展工作？
负责人：按照《若干意见》，到2020年国土空间规划体系将基本建立，并初步形成全国国土空间开发保护“一张图”。到2025年，将进一步健全国土空间规划法规政策和技术标准体系，全面实施监测预警和绩效考核；到2035年，将全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平。
2019年是国土空间规划体系建设的关键年度，今年我们将围绕落实《若干意见》，加快推进国土空间规划体系建设，力争到今年年底，国土空间规划体系的四个体系建设能初见成效，取得阶段性成果。
一是积极推动国土空间规划立法。十三届全国人大常委会已将国土空间规划有关法律的制定工作列入了立法规划，我们将加快推进立法工作。《中华人民共和国土地管理法》修正案（草案）已经于1月4日在中国人大网上全文公布，其中将落实国土空间开发保护要求作为土地利用总体规划的编制原则，规定经依法批准的国土空间规划是各类开发活动的基本依据，已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城市总体规划（第四条）。同时，自然资源部将梳理与国土空间规划相关的现行法律法规和部门规章，对“多规合一”改革涉及突破现行法律法规规定的内容和条款，按程序报批，取得授权后施行，并做好过渡时期的法律法规衔接。
二是全面推进各级国土空间规划编制。按《若干意见》要求，自然资源部将抓紧启动全国、省级、市县和乡镇国土空间规划编制工作（规划期至2035年，展望期至2050年）；今年将编制完成《长江经济带国土空间规划》，按程序呈报国务院审定；同时，研究提出国土空间规划标准体系框架，发布规划编制相关标准和技术规程，并研究制定规划审查机制。
三是在规划编制过程中落实主体功能区战略和制度、统筹三线划定。将完成全国、长江经济带“双评价”，部署省以下“双评价”工作，健全资源环境承载能力监测预警长效机制，研究提出新时期主体功能区战略布局方案，深化主体功能区配套政策研究；指导地方结合国土空间规划编制，统筹协调生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，实事求是、因地制宜地处理好有关矛盾，切实发挥空间管控边界的底线约束作用。
四是扎实推进国土空间规划监督实施。将在全国范围内部署国土空间规划监测评估预警管理系统建设工作，年底前实现市县、省级与国家级系统的初步对接；同时，建立国土空间规划监测评估预警指标体系，并应用在国土空间规划监测、评估、预警工作中。
五是加强行业队伍建设。一方面，积极广泛开展培训工作，分批次举办面向市县镇村国土空间规划主管部门领导和业务人员、参与国土空间规划编制实施监督的有关技术人员等的培训班和培训会，做好任务部署和《若干意见》及相关文件解读，明确工作重点，提升国土空间规划编制、审查、实施、监督等业务能力。另一方面，完善行业有关资质、资格管理制度，会有关部门加强国土空间规划相关学科建设，积极整合行业、学界，以及社会各界的优势资源，汇聚各领域人才，形成更有创造力、凝聚力、影响力的规划“生态”。
(本文 转载自 中国自然资源报)
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5月10日印发的《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（简称《若干意见》），明确了构建什么样的国土空间规划体系，但如何让统领全局的国土空间规划落实为全国一盘棋的行动，将规划蓝图转化为全方位治理的实践，考验着执政水平，更锤炼着治理能力。
一分部署，九分落实。本轮国土空间规划编制工作有哪些新要求？如何处理与原有规划的关系？规划编制的时间表和路线图又是什么？近日，自然资源部空间规划局相关负责人对此进行了解读。
强化国土空间规划的战略引领地位
一问：本轮国土空间规划编制工作有哪些新要求？
负责人：首先，要贯彻生态文明思想和新发展理念，突出体现国土空间规划的战略性、科学性、协调性、操作性、权威性。要体现国土空间规划在空间开发保护方面的战略引领地位，各级国土空间总体规划编制要按照生态文明建设和中华民族永续发展的要求，对空间开发保护作出战略性系统性长远安排，强调底线约束，探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子。要采用科学的理念、方法、工作方式编制和实施规划，运用城市设计、乡村营造、大数据等手段，提高规划编制水平。要协调好国土空间规划和相关规划的关系。一方面，国土空间规划要结合主体功能定位，为国家发展规划确定的重大战略任务落地实施提供空间保障；另一方面，要坚持底线思维，充分发挥国土空间规划在国家规划体系中的基础作用，发挥好对各专项规划的指导约束作用，促进经济社会发展格局、城镇空间布局、产业结构调整与资源环境承载力相适应，约束不合理的发展诉求。要注重操作性，在规划编制的过程中要考虑规划如何实施，综合运用各种政策工具，保障规划实施。要强化规划权威，规划一经批复，不得随意修改、违规变更，对规划编制和实施中的违规行为，要严肃追责。
其次，统一规划数据基础和规划期限，谋划全域全要素、陆海统筹、区域协调发展的国土空间开发保护格局。基础数据要以三调数据作为规划现状底数和底图基础，统筹考虑全国水资源、森林资源、草原资源、湿地资源、矿产资源等调查监测评价成果。规划成果数据库按照统一的国土空间规划数据库标准与规划编制工作同步建设。实现城乡国土空间规划管理全域覆盖、全要素管控。
将各类相关专项规划叠加到统一的国土空间基础信息平台上，形成全域“一张图”。做好陆海统筹，编制陆海统筹规划的“一张图”，确定陆海统一分区，明确管制要求，做好海域、海岛和海岸带保护利用，推进陆海空间整体优化。实施好区域协调发展战略，优化生产力的空间布局，促进协调发展、开放发展。
第三，夯实基础研究，在全面摸清家底、深入分析评价的基础上开展规划编制工作。开展原有空间规划实施评估，对国土空间开发保护现状和未来风险点的评估，以及自然资源承载能力和国土空间开发适宜性评价，在评估评价的基础上制定国土空间规划。根据中央要求，要在科学评估既有生态保护红线等重要控制线划定情况基础上，结合国土空间规划编制提出优化调整意见，在2020年前完成“三线”划定工作。划定城镇开发边界要尽可能避让永久基本农田红线和生态保护红线，科学优化城镇布局形态和功能结构，提升城镇人居环境品质，促进城镇发展由外延扩张向内涵提升转变。
再次，坚持问题导向和目标导向相结合，因地制宜编制规划。国土空间规划的编制必须做到立足实际、实事求是、因地制宜、分类指导。根据当地自然条件、人文特色、发展阶段等特点，找准实际问题，有针对性地开展规划编制。比如，大城市、特大城市、超大城市要提出都市圈、城镇圈以及跨行政区域规划协调要求；沿海市县要统筹陆海分区做好海域、海岛和海岸带保护利用；地级市要加强对所辖县（市、区）的统筹，合理分配建设用地规模指标，统筹安排市域交通基础设施网络，均衡配置各类空间资源；自然保护地、海岸带、生态敏感脆弱区等特殊区域，要在规划中明确特殊保护要求和实施措施；村庄规划要结合县和乡级国土空间规划编制，优化村庄布局，通盘考虑土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化传承等，按照“应编尽编”的原则编制“多规合一”的实用性规划。
最后，同步搭建信息系统。以国土空间基础信息平台为基础，同步搭建国土空间规划“一张图”实施监督信息平台，统筹建设国家、省、市、县各级系统，实现上下贯通，做到自上而下一个标准、一个体系、一个接口，形成国土空间规划“一张图”。
“管什么就批什么”，大幅缩减审批时间
二问：国土空间规划的审批制度和原来相比有哪些不同？
负责人：国土空间规划体系构建中将更加注重处理好政府和市场的关系，中央政府和地方政府的关系，以及国土空间总体规划和详细规划、相关专项规划的关系。与原来的城市总体规划、土地利用总体规划审批制度相比，主要有以下五方面不同：
一是减少国务院审批的城市数量，提高行政效能。原来的城市总体规划和土地利用总体规划由国务院审批的城市数量分别有108个和106个，国土空间规划体系改革后，由国务院审批国土空间总体规划的城市数量将减少到一半左右。
二是精简规划审批内容，压缩审查时间。按照“管什么就批什么”的原则，对省级和市县国土空间规划从目标定位、空间格局、底线约束、要素配置、实施传导机制、技术标准、信息平台等方面进行实质性审查，从程序及成果的合法合规性等方面进行程序性审查。简化报批流程，取消大纲编制报批环节，严格控制征求部门意见时间，自审批机关交办之日起，在限定时间内完成审查工作，提出审查意见，上报国务院审批。
三是简政放权，对地方的国土空间规划审批留了弹性空间。一方面，事权下沉，对于国务院审批以外城市和县、乡镇国土空间规划，由省级人民政府根据当地实际明确编制审批内容和程序要求；另一方面，考虑到我国各地差异大，对乡镇国土空间规划编制审批作了灵活规定，各地可以因地制宜，将市县与乡镇国土空间规划合并编制，也可以几个乡镇为单元编制乡镇级国土空间规划。
四是强调了省级和国务院审批城市的国土空间规划报批前需经同级人大常委会审议的要求。原来的城市总体规划有这个要求，但土地利用总体规划没有要求。国土空间规划体系构建中，为了更好发挥人大参与监督、规划编制和实施的作用，继续保留和强化人大常委会审议这一环节。
五是增加了相关专项规划与国土空间规划的衔接及“一张图”核对的要求。为避免规划打架的老问题，切实发挥国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，要求相关专项规划在编制和审查过程中应加强与有关国土空间规划的衔接及“一张图”的核对，批复后纳入同级国土空间规划“一张图”实施监督信息系统上。国土空间规划成果及有关数据与专项规划编制部门共享。
将原有规划融合为统一的国土空间规划
三问：此前，我国已有主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划、海洋功能区划等，国土空间规划体系构建中，与原有城乡规划、土地利用规划的关系如何处理？
负责人：按照“多规合一”要求，各地不再新编和报批主体功能区规划、土地利用总体规划、城市（镇）总体规划、海洋功能区划等，今后行政工作中，上述规划统称为“国土空间规划”。
在总体层面，国土空间总体规划将作为行政辖区内国土空间保护、开发、利用、修复的政策和总纲。针对存在差异的现行城市（镇）总体规划、市（县）土地利用总体规划，在不突破土地利用总体规划确定的2020年建设用地和耕地保有量等指标、不突破生态保护红线和永久基本农田保护红线的前提下，以国土空间基础信息平台为基础，按照规划“一张图”要求，对存在矛盾的差异图斑进行协调性、一致性处理，作为国土空间用途管制的基础。已开展规划编制工作和原“多规合一”试点工作的地方，要按照新的规划编制要求，将既有规划成果融入同级国土空间总体规划中。在详细规划层面，城镇开发边界内，以原有法定的详细规划为基础，丰富完善有关内容，用于指导和约束各项建设活动，作为核发建设项目相关规划许可的依据；在城镇开发边界外，整合原有法定的村庄规划，以及村级土地利用规划、整治规划、保护规划等，形成村域层面“多规合一”的实用性村庄规划，作为详细规划。在海域海岛，可以根据具体情况编制海域海岛规划作为详细规划。
2020年基本建立国土空间规划体系
四问：国土空间规划体系的时间表是什么，下一步将围绕哪些重点开展工作？
负责人：按照《若干意见》，到2020年国土空间规划体系将基本建立，并初步形成全国国土空间开发保护“一张图”。到2025年，将进一步健全国土空间规划法规政策和技术标准体系，全面实施监测预警和绩效考核；到2035年，将全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平。
2019年是国土空间规划体系建设的关键年度，今年我们将围绕落实《若干意见》，加快推进国土空间规划体系建设，力争到今年年底，国土空间规划体系的四个体系建设能初见成效，取得阶段性成果。
一是积极推动国土空间规划立法。十三届全国人大常委会已将国土空间规划有关法律的制定工作列入了立法规划，我们将加快推进立法工作。《中华人民共和国土地管理法》修正案（草案）已经于1月4日在中国人大网上全文公布，其中将落实国土空间开发保护要求作为土地利用总体规划的编制原则，规定经依法批准的国土空间规划是各类开发活动的基本依据，已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城市总体规划（第四条）。同时，自然资源部将梳理与国土空间规划相关的现行法律法规和部门规章，对“多规合一”改革涉及突破现行法律法规规定的内容和条款，按程序报批，取得授权后施行，并做好过渡时期的法律法规衔接。
二是全面推进各级国土空间规划编制。按《若干意见》要求，自然资源部将抓紧启动全国、省级、市县和乡镇国土空间规划编制工作（规划期至2035年，展望期至2050年）；今年将编制完成《长江经济带国土空间规划》，按程序呈报国务院审定；同时，研究提出国土空间规划标准体系框架，发布规划编制相关标准和技术规程，并研究制定规划审查机制。
三是在规划编制过程中落实主体功能区战略和制度、统筹三线划定。将完成全国、长江经济带“双评价”，部署省以下“双评价”工作，健全资源环境承载能力监测预警长效机制，研究提出新时期主体功能区战略布局方案，深化主体功能区配套政策研究；指导地方结合国土空间规划编制，统筹协调生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，实事求是、因地制宜地处理好有关矛盾，切实发挥空间管控边界的底线约束作用。
四是扎实推进国土空间规划监督实施。将在全国范围内部署国土空间规划监测评估预警管理系统建设工作，年底前实现市县、省级与国家级系统的初步对接；同时，建立国土空间规划监测评估预警指标体系，并应用在国土空间规划监测、评估、预警工作中。
五是加强行业队伍建设。一方面，积极广泛开展培训工作，分批次举办面向市县镇村国土空间规划主管部门领导和业务人员、参与国土空间规划编制实施监督的有关技术人员等的培训班和培训会，做好任务部署和《若干意见》及相关文件解读，明确工作重点，提升国土空间规划编制、审查、实施、监督等业务能力。另一方面，完善行业有关资质、资格管理制度，会有关部门加强国土空间规划相关学科建设，积极整合行业、学界，以及社会各界的优势资源，汇聚各领域人才，形成更有创造力、凝聚力、影响力的规划“生态”。
(本文 转载自 中国自然资源报)